Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)

Представитель правительства России на переговорах по присоединению к ОЭСР Владимир Ткаченко рассказал “Интерфаксу” о текущей ситуации в переговорном процессе

Москва. 15 мая. procenty-po-vkladam.ru – После присоединения России к ВТО, приоритетной задачей во внешнеэкономических отношениях стали переговоры по вступлению нашей страны в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), в которую сейчас входит 34 страны, в том числе большинство развитых стран. Переговоры идут с 2007 года, но после вступления в ВТО заметно активизировались. При этом мало кто представляет, что такое ОЭСР, зачем России в нее вступать, какие выгоды и риски это может принести для нашей страны.

О целесообразности вступления ОЭСР, о текущей ситуации в переговорном процессе, об оставшихся проблемных вопросах и возможных сроках присоединения в интервью специальному корреспонденту “Интерфакса” Алексею Уварову рассказал Владимир Ткаченко – представитель правительства России на переговорах по присоединению к ОЭСР, директор департамента сотрудничества с международными организациями Минэкономразвития РФ.

– Владимир Иванович, к ВТО наша страна присоединялась 17 лет и все более-менее за это время поняли, что это такое и “с чем его едят”. Что такое ОЭСР и зачем оно нужно, понимают, наверное, только единицы. В чем основные отличия ОЭСР от ВТО? Какие основные плюсы и минусы могут быть от присоединения к этому клубу?

– Во-первых, я все-таки надеюсь, что мы не будем присоединяться 17 лет к ОЭСР. Думаю, что это произойдет гораздо быстрее, хотя процесс и непростой.

Что же касается отличий ОЭСР от ВТО, то можно выделил два наиболее существенных – хотя их, конечно, намного больше.

Во-первых, в отличие от ВТО, ОЭСР не имеет обязательных инструментов, невыполнение которых приводит к каким-то экономическим санкциям. В ВТО прописан порядок компенсации, порядок урегулирования споров. У ОЭСР такого нет.

И второе отличие от ВТО: охват проблем, которыми занимается ОЭСР, гораздо шире, чем в ВТО.

Раньше еще говорили, что ОЭСР – это “клуб богатых”, но сегодня такое утверждение не вполне соответствует реальности. Действительно, основные члены – страны промышленно развитые, но не так давно членом стала Чили, до этого членом этой организации стала Мексика – страны развивающиеся. Кроме того, сейчас речь идет о возможном принятии новых кандидатов, среди которых также есть развивающиеся страны.

И даже без увеличения числа стран-членов ОЭСР очень сильно расширила свой диалог по глобальным проблемам с развивающимися странами, такими как Бразилия, Индия, Китай, Индонезия, Южная Африка, Аргентина. Так что они в своем анализе ориентируются не только на собственное понимание, но также “сверяют часы” и вовлекают в диалог, в свою аналитическую работу и страны вне ОЭСР, которые имеют большое влияние на ход развития мировой экономики и процессов в экономике.

Зачем мы туда присоединяемся, и что мы ожидаем получить? Первое и главное, чем славится ОЭСР – это организация, которая располагает общепризнанной экспертизой в области экономического анализа, экономического прогноза и способов решения вопросов в области государственного управления практически всеми сферами деятельности. В принципе, для нас интересны все три направления, но наибольший практический интерес представляет именно опыт ОЭСР в области решения проблем, связанных с государственным управлением в экономике.

ОЭСР проводит большую аналитическую работу в разных областях. Это и инвестиции, и корпоративное управление, и пенсии, образование, рыболовство, экология и т.д. и т.п. То есть, практически все, кроме обороны. И на основе этого анализа вырабатывают так называемые наилучшие практики, то есть оптимальные решения, которые позволяют достигать наилучший результат с наименьшими затратами. Организация дает хорошую консалтинг-экспертизу, направленную на повышение уровня качества и эффективности государственного управления в стране.

Россия в последнее время проводит реформы корпоративного управления, совершенствования делового климата, повышения эффективности государственного управления, пенсионной системы и т.д. По всем таким вопросам у ОЭСР есть очень большой опыт, который апробирован, оценен, откалиброван и подготовлен в виде продуктов, готовых к употреблению. Для нас, безусловно, все это представляет интерес. И то, что мы делаем в процессе присоединения к ОЭСР, во многом совпадает с тем, что мы делаем исходя из логики наших внутренних реформ. Это в значительной степени отмечалось и при присоединении к ВТО.

– Сразу же возникает вопрос: зачем вступать, платить деньги, тратить время, когда можно и так все это получать – если ОЭСР, в принципе, организация открытая?

– Когда участвуешь в этом процессе как полноправный участник и имеешь право голоса, то и тебе интереснее, и главное – с тобой больше считаются в мире.

Как я уже отмечал, организация ведет большую работу по разработке новых методов государственного регулирования. На основе наилучшего опыта они вырабатывают рекомендации, решения, в некоторых случаях это принимает форму конвенций или кодексов. То, что ОЭСР готовит и обсуждает сегодня, в перспективе станет нормой законодательства в этих странах – а их уже 34 сегодня, – плюс в странах, которые активно участвуют в этом диалоге. Это национальное законодательство, это нормы международных соглашений, это те законы, по которым будут жить будущие поколения. И там есть вещи, которые затрагивают наши интересы.

Поэтому с точки зрения обеспечения наших долгосрочных интересов, обеспечения справедливой и достойной роли России в управлении глобальной экономикой, выстраивания отношений между странами для нас, конечно, интересно участвовать в этом процессе. А это можно сделать только в том случае, если вы являетесь полноправным членом организации и имеете право голоса.

Членство в ОЭСР – это, среди прочего, еще и в значительной степени показатель уровня деловой среды, конкуренции, защиты прав инвесторов. Естественно, для инвестора это служит своего рода гарантией, “знаком качества”. Поэтому страна, которая является членом ОЭСР, для инвестора более понятна. И это объективно будет содействовать притоку инвестиций.

– Есть минусы или риски при присоединении?

– Любое изменение законодательства – особенно законодательства, которое имеет отношение к экономике, – сопряжено с определенными издержками. И кто-то эти издержки должен покрывать. ОЭСР в этом плане не исключение.

Есть несколько проблемных зон, которые представляют определенные риски, которые вытекают из необходимости изменений законодательства, сложившейся системы правоотношений и могут повлечь издержки либо для бюджета, либо для компании, либо для налогоплательщиков.

Мы такие риски видим в экологии, в обороте химической продукции. Есть определенные риски в области инвестиций, финансовых рынков и торговли в части договоренности об экспортных кредитах. Присоединяясь к ней, мы меняем систему государственной поддержки экспорта и там возникают вопросы, которые требуют дополнительного осмысления.

Много разговоров идет вокруг антикоррупционного законодательства. То, что вытекает из конвенции ОЭСР о борьбе с подкупом иностранных лиц в сделках международной торговли, в отдельных случаях не совсем укладывается в нашу правовую систему. Нам предстоит найти варианты решения таких проблем и договориться с ОЭСР.

Риски есть, но они все просчитываемые и, в значительной степени, управляемые. Мы ведем переговоры таким образом, чтобы эти риски либо минимизировать через переходные периоды, изъятия или даже неприсоединение к отдельным правовым актам ОЭСР. Но таких рисков немного.

– В 2009 году мы начали детальный переговорный процесс в рамках 22-х рабочих групп. Какие итоги на настоящий момент? В какой части переговорного пути находимся?

– Полностью завершена работа в 5-х комитетах: это здравоохранение, трудовые отношения, налоги, рыболовство и судостроение. Прошедшие консультации показали, что российское законодательство и правоприменение в этих областях соответствуют требованиям ОЭСР.

Есть еще ряд тем, где мы существенно продвинулись и ожидаем также положительных результатов. Например, это комитет по конкуренции, комитет по защите прав потребителей, и ряд других.

Но есть ряд вопросов, по которым нам еще предстоит договориться с партнерами. Их можно сгруппировать в восемь блоков. Это противодействие коррупции, экология, оборот химических веществ химии, включая признание данных неклинических испытаний в соответствии с принципами надлежащей лабораторной практики, корпоративное управление, госуправлению, политика в отношении иностранных инвестиций и услуг, пенсионная система и торговая политика.

В целом, считаю, что половину переговорного пути наша страна прошла, потому что с большинством комитетов у нас либо процесс завершен, либо приближается к завершению. По проблемным вопросам, которые, конечно, самые трудные, достигнут значительный прогресс, и наши основные усилия в 2021 году направлены на поиск их решения.

– Какие вопросы обсуждает Комитет по торговле? Это ведь больше компетенция ВТО?

– Хотя ОЭСР не ВТО, и данный комитет занимается, в основном, оценкой открытости торгового режима, но в свои оценки они включили блок о том, насколько Россия выполняет свои обязательства ВТО, насколько торговая политика России соответствует требованиям, вытекающим из членства ВТО. Как вы знаете, к ним у нас там тоже есть ряд вопросов. Мы со своей стороны предлагаем обсуждать проблемы, связанные с ВТО, в Женеве или в рамках двусторонних консультаций с заинтересованными странами, что, собственно, уже и происходит.

– Когда мы присоединялись к ВТО, острой темой на переговорах было требование снять запрет на открытие филиалов иностранных банков в России. Тогда запрет отстояли, но договорились, что эта тема может быть обсуждены в рамках вступления в ОЭСР. Поднималась такая тема?

– Такой вопрос поднимался и неоднократно. В основном он обсуждается в рамках комитета по инвестициям. Но мы, переговаривающаяся сторона, с самого начала заняли позицию, что в вопросах, которые были согласованы ВТО, мы будем придерживаться позиции ВТО. Это относится и к филиалам иностранных банков.

– Какие еще “ВТОшные” темы поднимались в рамках ОЭСР?

– Например, поднималась тема, которая касается ограничений участия иностранного капитала в средствах массовой информации, в туристическом бизнесе. Мы отфиксировали в этих вопросах наши обязательства в ВТО.

В некоторых комитетах, прежде всего в комитете по инвестициям, мы видим попытки использовать эти переговоры, чтобы улучшить условия доступа на российский рынок.

В этом вопросе мы исходим из того, что проблемы режима торговли или условий доступа на рынок более уместно обсуждать в Женеве (в ВТО – ИФ).

-По сельскому хозяйству возникали вопросы?

– Комитет по сельскому хозяйству скоро будет рассматривать обзор России. В рамках этого комитета тоже были попытки поднимать вопросы, которые у нас обсуждались в ВТО и которые обсуждаются в двустороннем плане с рядом стран, – например, санитарный контроль, – но которые никак не вытекают из нормативных актов ОЭСР.

-Есть вопросы к России по налоговой тематике?

– Тема налогов у нас уже закрыта. Ключевым был вопрос о трансфертном ценообразовании, который мы решили с принятием закона.

Была еще очень сложная тема. Мы присоединились к конвенции об административной помощи по налоговым вопросам. Эта конвенция предусматривает законодательно закрепленную норму, что в случае проведения международных налоговых проверок, страны могут обращаться друг к другу за информацией, в том числе касающейся средств физлиц и их движения на банковских счетах. У нас эта норма в законе отсутствовала. Минфин достаточно оперативно провел соответствующую работу, были внесены поправки в законодательство. Сегодня мы это обязательство обеспечиваем.

Собственно по налогам еще есть некоторые вопросы, но они не критические. С точки зрения налогового законодательства и правоприменения мы находимся на достаточном уровне соответствия требованиям ОЭСР.

– По пенсионной системе есть к нам вопросы?

– Есть ряд замечаний по нашей пенсионной системе, но у нас главный разговор по этой теме состоится в июне. Предстоит заседание комитета по пенсиям и страхованию, там есть рабочая группа по пенсиям. Но, тем не менее, был сформулирован целый ряд замечаний по некоторым аспектам, которые, с их точки зрения, не полностью соответствуют основным принципам пенсионной системы.

Например, они считают, что у нас недостаточный государственный надзор за пенсионной системой – то есть, нет правительственного органа, который бы отвечал за интересы участников пенсионной системы. Очень много, по их мнению, отдается на откуп предпринимателям. Федеральная служба по финансовым рынкам регулирует часть этого процесса, но не весь. Часть регулируется в основном в рамках решений работодателя, либо коллективных договоров. При этом, как отмечают в ОЭСР, в пенсионных вопросах не всегда эти договоренности соблюдаются. Орган, который бы осуществлял общий надзор за пенсионной системой, прав всех участников пенсионных программ, с их точки зрения у нас отсутствует.

Кроме того, в ОЭСР считают, что российское законодательство не регулирует порядок разработки пенсионных планов. Они считают, что все это государство отдает на усмотрение работодателей.

В ОЭСР также считают, что у нас слишком консервативный подход к размещению пенсионных активов, который приводит к тому, что эти активы дают меньше прибыли, чем могли бы давать, а нередко они работают в убыток, что подрывает устойчивость самой пенсионной системы. Они считают, что здесь можно было бы быть более либеральными.

– А пенсионный возраст в РФ ОЭСР не предлагал повышать?

– Была такая рекомендация повысить пенсионный возраст. Но как я уже отмечал, рекомендации носят добровольный характер.

– Есть ли вопросы в ОЭСР к процессу приватизации в РФ?

– Главная претензия по приватизации состоит в том, что, по мнению партнеров, наша приватизация идет медленно, что у нас планы постоянно переносятся. Но, с другой стороны, они понимают, что любой продавец выходит на рынок тогда, когда рынок к этому готов – есть спрос, есть заинтересованные инвесторы и есть капитал. Когда рынок находится в депрессии, в кризисе или с трудом выходит из этого кризиса, когда на этом рынке происходят события типа кипрских, понятно, что на таком рынке невозможно получить максимальную выгоду от продажи активов.

– Предлагались ли нам рекомендации в сфере борьбы с коррупцией?

– Тема коррупции обсуждается на многих комитетах – это и госуправление, и корпоративный климат, и в экспортных кредитах. Тема обширная и сквозная.

Что касается нашего присоединения к ОЭСР, то наши главные обязательства касаются противодействия коррупции в области внешней торговли при заключении международных сделок. Мы в прошлом году присоединились к конвенции по борьбе с подкупом иностранных лиц, прошли первую фазу. Сейчас мы готовимся к прохождению второй фазы. У нас есть после первой фазы 12 рекомендаций, по которым мы должны либо внести изменения в законодательство, либо решить вопрос через решения пленума Верховного суда, который дал бы толкование законодательства таким образом, чтобы обеспечить выполнение этих рекомендаций ОЭСР. Либо доказать, что наше законодательство уже достаточно, чтобы выполнять эти рекомендации.

Ключевая тема состоит в том – и это в конвенции записано, – что мы должны криминализировать обещание или предложение взятки. В нашей правовой системе есть понятия преступление и покушение на преступление. С точки зрения нашей правовой системы законченным преступлением будет являться совершение противоправного действия, а именно дача взятки и получение взятки. А вот предложение или обещание взятки будет рассматриваться как неправомерное действие, подлежащее криминализации, но не будет являться законченным преступлением.

– Требуют ли нормы ОЭСР ужесточить контроль за расходами чиновников?

– Прямого требования усилить контроль за расходами нет. Кстати, в этом вопросе мы опережаем некоторые страны ОЭСР. Например, Франция только рассматривает введение этой нормы применительно к госслужащим, в то время как в России она действует.

– Наверное, много нареканий вызывает эффективность госуправления в России, которая, по мнению многих предпринимателей и экономистов, сейчас главный тормоз в развитии экономики?

– Нет. То, что у нас происходит в области госуправления идет строго параллельно тому, что делает ОЭСР и все другие страны. И в каких-то вопросах мы идем с опережением, в том числе по антикоррупционным аспектам, которые внедряются в нашей системе государственной службы.

Но комитет по госуправлению – это как раз тот комитет, который в наибольшей степени подвержен политическим рискам. И мы это видим.

– И какие политические темы поднимаются в рамках этого комитета?

– Когда был последний комитет, там поднималась такая тема, как закон об иностранных неправительственных организациях, что они должны регистрироваться как “иностранные агенты” и отчитываться о своей деятельности. Но это закон, который аналогичен законам в других странах, в частности, соответствующий акт США от 1938 года.

Наша позиция такая: мы готовы обсуждать любой вопрос, но все-таки в ОЭСР главным критерием должно быть соответствие требованиям этой организации, которые непосредственно вытекают из нормативных актов ОЭСР.

Когда же все расширяется и уходит в область политики, такой диалог может остановить любой процесс, в том числе процесс присоединения к ОЭСР. Такие риски есть.

– Какие еще претензии выдвигают в ОЭСР в этом вопросе?

– В основном это касается правоприменения. Поднимаются вопросы по независимости наших судов их компетенции и транспаретности, свободе собраний и митингов, открытости и подотчетности деятельности правительства, формированию институтов лоббирования и т.д. По всем этим направлениям мы ведем большую работу. Недавно представили в ОЭСР подробную информацию, которая находится на рассмотрении в комитете по государственному управлению.

– Среди экономических вопросов, одним из ключевых называлась тема с требованием ОЭСР к России о признании данных испытательных лабораторий, аккредитованных по принципу “надлежащей лабораторной практики” в сфере оборота химической продукции. Есть подвижки в этом вопросе?

– Речь идет, чтобы Россия – а сегодня по ряду вопросов это не только Российская Федерация, но и Таможенный союз, – признавали данные испытаний лабораторий, участвующих в системе “надлежащей лабораторной практики”. Это обязательное требование для любого члена ОЭСР, причем среди участников такой системы целый ряд стран, которые в ОЭСР не входят. И нам тоже было сказано, что Россия с даты присоединения должна признавать данные испытаний этих лабораторий. Но речь идет только об испытательных данных. А дальше, что касается интерпретации этих данных, то здесь вступают в силу национальные требования и стандарты, которые применяются к данным веществам. Повторного испытания вы требовать не можете.

Тем не менее, мы увидели риск для нашей лабораторной системы, риск потери бизнеса, риск утраты научного потенциала и оборудования этих лабораторий. Поскольку понятно, что если появляются конкуренты, которые имеют больше полномочий, то, естественно, все пойдут туда, особенно компании-экспортеры. Поэтому мы попросили переходный период, но его нам не предоставили.

В результате правительство РФ приняло решение о том, что нам надо выходить на признание данных таких испытаний на основе взаимности к дате присоединения России к ОЭСР. Мы создаем в России национальную систему надлежащей лабораторной практики, то есть внедряем принципы и методику надлежащей лабораторной практики, на ее базе дорабатываем и принимаем необходимые нормативные акты, создаем систему государственных органов, которые будут обеспечивать регулирование и мониторинг этой системы, готовим инспекторов, и дотягиваем отечественные лаборатории, не все, но некоторые из них до уровня соответствия требованиям надлежащей лабораторной практики. Такая программа правительством принята.

Мы предложили ОЭСР “дорожную карту”, которая предусматривала ряд мероприятий с российской стороны и со стороны ОЭСР. Смысл “дорожной карты”, чтобы в течение 1,5-2 лет обеспечить плотное взаимодействие с ОЭСР к ускоренному формированию, оценке и признания соответствия этой системы в России.

17 апреля прошло заседание рабочей группы ОЭСР. Наше предложение получило поддержку. Для реализации дорожной карты в ОЭСР сформирована консультативная группа.

– Это касается только химической продукции?

– Это касается промышленных химических продуктов, фармацевтических продуктов, биологических кормовых добавок, пестицидов и ветеринарных вакцин.

В мире всего 500 таких лабораторий. Мы хотим, чтобы на каждом направлении у нас были аккредитованы российские лаборатории. Это будет подспорье нашему бизнесу, особенно экспортно-ориентированному.

– Какие вопросы обсуждаются в рамках группы по корпоративному управлению?

– Требования ОЭСР направлены на транспарентность и защиту прав акционеров. В том числе каждый акционер должен иметь право получить информацию о фактическом влиянии других акционеров в рамках компании. То есть, если акционер имеет влияние или может иметь влияние на деятельность компании в объеме, значительно превышающем размер его акций, то такие факты должны быть известны всем другим акционерам.

Здесь возникает проблема аффилированных лиц. Я могу иметь в компании, например, 1%, но другие, аффилированные и контролируемые мной лица, могут иметь в этой компании мажоритарный пакет акций. В этом случае мое влияние номинально с 1% в капитале этой компании фактически будет соответствовать той доли, которую я буду контролировать через аффилированных лиц. Это одна из тем, которая оказалась чувствительной для нашего бизнеса.

Правительство выступает за введение подобной нормы, это соответствует созданию транспарентной среды для бизнеса, для нормального корпоративного управления.

– Какие рекомендации в сфере экологических нормативов нам предлагают?

– Мы должны внедрить у себя через законодательство ряд механизмов, которые рекомендованы ОЭСР. Ключевыми являются принципы, по которым мы должны создать, через применение экономических стимулов и антистимулов, механизм внедрения наилучших доступных практик. То есть, это те технологии в промышленности, которые обеспечивают минимальную нагрузку на экологию и являются эффективными. Это сложная тема, так как возникает конфликт интересов между экологией и интересами бизнеса. Дополнительно возникают вопросы в связи с формированием Таможенного союза, и если наши условия становятся слишком обременительными, то бизнес может уйти в Казахстан или Белоруссию.

Еще одна тема – обращение с отходами. Требуется доработать нашу инфраструктуру, сделать более эффективным применение принципа “загрязнитель платит”, направить его на предотвращение загрязнений, а не на борьбу со свершившимися фактами.

Мы должны поменять свою систему учета природных ресурсов, природоэффективности. Росстат сейчас эту работу уже начал.

На переговорах с ОЭСР мы просим переходного периода по данной тематике. В принципе мы этот переходный период, наверное, получим. Вопрос в том, сколько он составит.

– Многие вопросы требуют согласования с Таможенным союзом?

– Основных тем здесь две. Во-первых, это касается надлежащей лабораторной практики по химическим товарам. Для того чтобы признать данные таких лабораторий в РФ надо согласовать этот вопрос с Таможенным союзом. Мы должны обеспечить признание данных лабораторий на территории Таможенного союза. Такую работу сейчас ведем и внесли уже проект соглашения, направленного на решение этого вопроса.

Второе направление – это принятие техрегламента безопасности химической продукции. Есть ряд требований в ОЭСР, которые у нас будут урегулированы на уровне принятия технического регламента Таможенного союза.

– Есть ли уже понимание, когда мы можем присоединиться к ОЭСР?

– Если говорить о сроках, то технически в принципе всю работу можно закончить в пределах 2-х лет. Но есть “подводные камни” и с нашей стороны, о которых я говорил – ряд законодательных инициатив. Есть риски – и мы их видим, – увода в сторону политизации или решения каких-то вопросов, выходящих за рамки ОЭСР. Например, доступ на рынок, решения двусторонних торговых проблем.

– То есть Вы допускаете, что на первую роль в переговорах присоединения может выйти политика?

– Политический фактор в таких вопросах играет очень большую роль.

Если брать диалог в комитетах, то с нашей стороны работа значительно активизирована. В большинстве комитетов реакция наших партнеров вполне адекватна, в некоторых комитетах, по нашим ощущениям, партнеры не всегда готовы так же быстро перестраиваться и переходить на следующий уровень обсуждения. Одна из причин, как нам представляется, состоит именно в политическом факторе.

В любом случае процесс сложный: участвуют 34 страны, у каждой свои интересы и они тоже между собой должны договориться и прийти к консенсусу.

В ОЭСР нет ни одной страны, ни одного человека, который бы нам сказал, что мы вас не хотим здесь видеть. Политическое решение, что Россия должна стать членом организации, принято. Выгода от присоединения очевидная и взаимная.

– Как устроена сам процедура присоединения?

– Каждый комитет должен принять положительное заключение на основе консенсуса о том, что российское законодательство и правоприменение соответствуют требованиям ОЭСР или будут соответствовать через определенный переходный период.

Когда Совет ОЭСР получит такие положительные заключения от всех комитетов и рабочих органов, он рассмотрит вопрос о готовности России стать членом ОЭСР. После принятия положительного решения Россию пригласят присоединиться к Конвенции об учреждении ОЭСР.

Мы должны будем подписать 3 документа: Конвенцию, протокол присоединения, в котором будут прописаны особые условия присоединения к отдельным нормативным актам и соглашение о привилегиях и иммунитетах, определяющего условия деятельности чиновников и представительств ОЭСР на территории Российской Федерации.

После этого российская сторона ратифицирует эти соглашения, уведомит об этом ОЭСР, и мы станем членами ОЭСР.